关于我市实施城市公交优先发展情况的调研报告
市政府决咨委、市交通运输局联合调研组
公共交通是综合运输体系的重要组成部分，与人民群众的生产生活密切相关。优先发展城市公共交通，不仅是改善城市人居环境、缓解交通拥堵的有效措施，也是促进城市可持续发展的必然要求。早在1960年，法国巴黎便开始试行“公交优先”政策，并迅速得到推广和完善，到21世纪这项政策以其卓有成效得到广泛的应用和好评。2012年，国务院印发了《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发［2012］64号文件，以下简称《指导意见》），2014年萍乡市政府印发了《萍乡市人民政府关于印发城市优先发展公共交通的实施意见》（萍府发［2014］18号文件，以下简称《实施意见》），这两个文件在促进我市城乡经济发展、方便人民群众出行、改善城市交通结构、提高交通资源利用效率、建设节约型社会、文明城市创建活动等方面具有十分重要的作用。为贯彻落实《指导意见》和《实施意见》精神，加快我市城市公交优先发展，实现城市的健康、可持续发展，7月上旬以来，市政府决咨委、市交通运输局联合组成调研组，就我市城市公共交通优先发展情况开展了调研，现就有关情况报告如下:
一、我市城市公共交通基本情况
1964年萍乡市人民汽车公司的成立，标志着萍乡城市公交的起步。上世纪90年代之前，公交车主要通往城外矿区；90年代之后，客运市场开始放开，个体经营冲击城市公交主体地位；90年代初，开通了公交西站到火车站的1路公交车和公交西站到鹅湖公园的2路公交车，实现了从矿区到城区的城市公共交通的转变。2000年，开始集中发展城市公交，城市公交线路增加到4条，当时资产上千万。2009年后，全市公交系统发展到五个运营分公司和三个汽车修理厂。迄今为止，有公交西站、公交北站、公交南站、安源新区站和高铁公交站5个停车场站，总停车使用面积12700㎡，城区已经发展到30条公交线路，510个站牌站点，城市公交运营线路总长度为314.75公里，实现了城区主干道公交全覆盖，并在城区主要运营线路上投入187辆全新环保天然气、电气和油电混合动力公交车。目前，萍乡市公共交通总公司（2000年更名）总资产1.25个亿（不含土地价值），公交员工1650人（在职1232人，退休418人），公交客车407辆（城市公交295辆，城乡公交112辆，折合为420标台。公交企业负债较重，员工工资普遍偏低。
二、城市公共交通发展存在的主要问题
近年来，我市的城市公共交通事业在市委、市政府的重视关心下，在相关单位、部门的共同努力和广大市民的密切配合下，城市公交取得了一定发展，城市公交环境明显改善，城市公交线路布局更加优化，城市公交整体服务水平和服务质量有了较大提高。但从长远来看，我市目前的公交状况仍然满足不了我市经济社会发展和市民出行的要求，存在的问题依然比较突出，主要表现在以下几个方面：
（一）城市公交的资金投入仍然不足。公交事业具有很强的社会公益性，需要持续的资金投入加以扶持和保障。我市虽然对公交事业的发展给予了大力支持，但投入力度仍然不大，难以保障公交事业的发展。2009年以来，政府为新能源公交车辆更换作了较大努力，投入了不少资金，但与车辆更换总金额还有较大差距。萍乡市公共交通总公司在完成政策指令性任务，执行公交票价优惠政策，承担老年人、残疾人、军人不收费乘车及学生乘车优惠的社会福利企业亏损呈逐年上升趋势，2014年突破3000万元，从2011年开始政府给予了一定补贴，但离应承担的公益部分差距甚远（见附表）。
近年公共交通公益性经费发生情况统计表
单位：辆、万元
年份 车辆更换 公益性让利金额（万元） 市本级补贴 国家燃油价格补贴 公益性金额缺口
数量 金额 总计 老年人卡 残疾人卡 现役军人等 学生卡 爱心卡
总计 政府补贴
2009 0 0 0 0 396.18 0
2010 40 1378.40 0 0 1602.03 834.98
2011 50 1946.65 0 1965.19 1646.12 31.49 7.01 280.09 0.48 460 2205.90 1591.73
2012 0 0 0 2201.26 1821.70 36.93 7.72 333.04 1.87 460 3223.42 2449.46
2013 30 1425.90 0 2431.42 2016.39 40.64 8.49 363.98 2.01 460 2984.42 3106.78
2014 55 2482.45 1250 3054.75 2674.23 41.15 8.60 330.77 1.72 460 0 3501.94
合计 175 7233.40 1250 9652.62 8158.44 150.21 31.82 1307.88 6.08 1840 10411.95 11484.89
（二）城市公共交通基础设施比较落后。目前我市的公共交通基础设施已经不能满足城市发展的需求，难以保障广大市民方便、快捷出行。一是运营车辆不足。我市中心城区人口达50万，按万人拥有公交车12标台以上的标准，公交车辆应达到600标台以上，而截至2015年6月，萍乡城市公交车辆仅295辆（不含城乡公交），折合为341.2标台，比要求少258.8标台，缺口达43%以上。二是首末站建设滞后。公交用地紧张和建设资金缺乏造成部分站点车辆停车困难，调研中发现城区公交首末站停车场地普遍紧张。比如，公交西站场地还是15年前的场地面积，正常情况下，场内至多能停放60辆客车，可现在每天晚上需要停放110辆（其中场内停放88辆，大门口及临近处停放22辆），车与车之间的间距特别窄，无疑带来了安全隐患，一旦发生火灾后果难以想象。公交南站是7路公交车的中转站，同样很拥挤，很难满足停车需要。公交北站位于萍乡火车站前，具有公交车的出发站和终点站双重功能，这里客流密集，任务繁重，可是这个公交站的面积只有4600多㎡，无法满足停车需要，一些公交车也被迫停在站前道路旁边。高铁公交站尽管是新建的公交站，但场地总面积才1000多㎡，司乘人员休息场所也是一个临时搭建的集休息、调度于一体的不到6㎡的小屋，与每天经停60趟列车的高铁站不相称，也将无法满足高铁和萍乡经济社会发展的需要。三是站台建设严重滞后。萍乡城区几乎所有的站台都不规范，公交停靠站站台都是“就汤下面”的直停式站台而不是港湾式站台，公交车停靠时都是占用主车道，严重影响其他车辆的正常行驶，使本来就不顺畅的萍乡城区交通带来拥堵。
（三）城市公交优先发展的政策落实难以到位。公交优先主要包括三个方面的内容：一是政府部门把公共交通的发展放在经济社会发展的重要位置，公交优先发展得到重视，在财力、物力上保证必要且及时的扶持；二是在公交优先的实施过程中，在征地用地、城市规划与建设当中，都要以公交优先为原则，作为优先实施的城市建设项目；三是公共交通的使用与管理以公交优先为前提，确立公交设施在城建中的优势地位和权利。早在2005年国务院转发了建设部、发展改革委、科技部、公安部、财政部、国土资源部《关于优先发展城市公共交通的意见》（国发[2005]46号文件）就明确规定优先发展城市公共交通提供财政支持、补贴政策、用地划拨等政策。后来国务院的《指导意见》和我市的《实施意见》也就优先发展城市公共交通方面作了更加具体更具操作性的意见。可是，我市在城市公共交通停车场（始末站）、候车亭站牌等建设用地划拨仍然不能及时落实，有的公交用地还被挪作他用，公交车辆新增、更新的财政补贴，公交企业完成政府政策性、指令性任务形成的亏损，定期进行专项经济补偿等尽管作出了较大努力，但跟政策规定还有差距，没有足额到位。这不仅制约了公交企业的发展，也影响萍乡城市公共交通的健康发展。
（四）城市公共交通规划仍然滞后。国务院的《指导意见》指出，要强化城市总体规划对城市发展建设的综合调控，统筹城市发展布局、功能分区、用地配置和交通发展，倡导公共交通支撑和引导城市发展的规划模式，科学制定城市综合交通规划和公共交通规划。我市2010-2020年城市总体规划中尽管提及了公共交通内容，但没有把城市公共交通规划作为城市总体规划的重要组成部分，至今也没有编制好实施城市综合交通体系规划和城市公共交通专项规划。在旧城改造和新城建设中也没有重要考虑公共交通设施设备，新城区规划建设中没有优先考虑公共交通用地，在公共交通始末站建设和相关设施配套建设及新建道路方面没有重要规划，也没有设置公交专用车道，新建站台也没有按照港湾式站台的要求建设，没有公交优先通行交叉路口及公交优先通行信号等措施，无法提高公共交通线网覆盖率和运行准点率。
三、发展萍乡城市公共交通的建议
（一）树立公交优先理念，重视公交优先发展。发展公共交通，不仅方便群众出行，还是缓解城区交通拥堵、节约能源、减少尾气污染的有效途径，也是为人民群众做实事办好事的一项重要举措。市政府务必要更加高度重视公共交通工作，把建设现代城市公共交通体系列入重要议事日程，按照国务院《指导意见》和萍乡市《实施意见》的要求，科学谋划公共交通发展与城市功能布局，提升公共交通城市发展能力，各级党政和各部门要密切配合，齐抓共管，加强沟通协调，大限度的发挥联动效应。公交公司自身要不断优化内部管理，进一步提高员工素质，加大企业文化、文明出行、安全出行、公交优先等方面的宣传力度，不断改善公交服务质量，树立良好的公交服务形象。要投入适当的人力、物力、财力对城市交通开展专题研究和深入调研，为科学决策和合理布局交通资源提供科学依据，要大力宣传《指导意见》和《实施意见》以及公共交通的相关政策措施，引导各级部门和广大市民支持公共交通的发展。
（二）强化公交公益属性，加大公交资金投入。要建立规范的公共财政补贴制度和补偿机制。公共交通是社会公益性事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排，重要扶持，给予资金保证。一是建立规范的企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对企业的成本和费用进行评价，核定企业的合理成本。二是加大对公交基础设施的投入力度。对城市发展具有全局性影响的公共交通综合换乘枢纽（首末站）、停靠站、候车亭等政府确定的公交建设项目，财政给予必要的资金保障。三是建立规范的亏损补偿机制。对政策性亏损，政府应予以补贴，主要包括老年人、残疾人、军人不收费乘车和学生优惠等企业承担的社会福利和开通冷僻线路等其他政府指令性运输任务的亏损；实施交通需求管理制度。通过控制交通拥堵区域内小车停车位的供应数量、提高城市中心区域小汽车停车费和使用费、增设公交专用车道、实行公共交通信号优先策略、鼓励停车换乘、建设自行车专用道路系统、改善步行环境等手段，吸引公众使用公共交通和非机动交通方式，来调节公共的出行行为，以缓解城区交通拥堵压力。
（三）编制公交专项规划，保证公交发展用地。市政府需在对我市交通现状、需求和发展前景进行充分调研的基础上，尽快编制完成我市城市公交发展相关规划，建立与萍乡城市总体布局、人口、产业分布和经济社会发展相协调的城市公交体系。规划部门、交通运输部门要会同发展改革、公安、财政、国土、环保等相关部门尽快完成并出台萍乡市城市（城区）综合交通规划和公共交通发展专项规划，并确保规划执行到位。对规划的编制要明确公交经营区域发展、道路资源配置，线网规划、站场建设、车辆规模和公交投入等内容，对新建、扩建的客流较大的公共场所和文化、教育、体育、商业等大型公共设施及有一定规模的住宅区，要提前规划、建设公交服务设施。要通过对公交专项规划的编制，对公交枢纽站、公交站场、公交停靠站点等公共交通用地实行严格管制，杜绝这些土地资源被随意占用，保证公交事业的有序和持续发展。
（四）建设配套公交设施，确保设施建设优先。一是要继续加大对公交的运力投放，改善车况和乘运环境。二是要合理规划、科学设置、配套建设公交停车场和停靠点，在主要交通干道上，建设港湾式停靠站，配套完善站台、候车亭等设施。三是要确保新城区充电桩建设用地，加快停车场、充电桩等配套设施建设，使新上线的纯电动客车运转正常。四是要把公交站场作为新建居住小区、大型公共活动场所的配套建设工程，实行同步设计、同步建设、同步竣工、同步交付使用。严禁对已投入使用的公交站场设施随意改变用途。五是要积极组织相关部门调查统计各个路段的车辆通行流量情况，结合实际，设置快速公交（BRT）系统和公交专用道。通过设置和划定公交专用道，保证公交车辆对道路的专用和优先使用权，在有条件的道路上设立快速公交（BRT）系统（如中环路上）和公交专用车道，而且早晚上下班的高峰时段除校车外任何车辆不得占用。充分发挥城市公共交通方便、快捷、经济的优势，使广大人民群众主动选择公共交通作为主要的出行工具。
（五）优化公交路网布局，拓展公交覆盖范围。要按照有利于生产生活、方便市民出行的原则，结合萍乡城市道路网络布局和客流特点、自然地理环境，规划设计好萍乡城市公共交通网络，尽量减少线路绕行和重叠，扩大覆盖、方便步行，优化配置道路资源和线路资源，力争实行公交全覆盖。要充分利用现有的站场资源，对线网资源进行重新整合，分步实行对现有公交线网布局的规划调整。要逐步加大公交线网密度，为大型新建居住区的居民开辟线路。要伴随中心城区道路的建设、打通、改造，填补线网空白，进一步提高公交运营效率和运营服务水平，为人民群众提供方便快捷的公交服务，改善人民群众的出行条件。
（六）建立交通换乘枢纽，缓解城区拥堵压力。交通换乘枢纽是公交优先的关键环节，通过换乘枢纽，可以实现各种交通方式之间的转换，而且市民可以在这个换乘枢纽中方便、快捷地选择适合自己的线路和较快、较便宜的公交车辆。要改变萍乡城区车辆拥堵状况，萍乡须在城乡结合部至少建设东、南、西、北四个综合交通换乘枢纽。即分别在东边的建设东路向东延伸至中环东路交会处建一个城东换乘枢纽；南边的中环路与五陂下交会处建一个城南换乘枢纽；西边的西环路水口路段建一个城西换乘枢纽；北边的高铁站与新城区交会处建一个城北换乘枢纽。从芦溪、莲花（含麻山、腊市方向）、湘东、上栗方向进城的城乡公交、货运、摩托车辆等交通车辆在进入这四个综合交通换乘枢纽时都须进行换乘。即这些进城车辆全部停放在换乘枢纽，进入城区全部搭乘城市公交。这四个换乘枢纽须纳入萍乡城市总体规划、城市综合交通体系和城市公共交通专项规划，并确保其土地划拨到位和建设资金得到保证，而且各级党政、各有关单位、部门须全力支持，密切配合。这四个换乘枢纽和各配套设施的建成和完善后，萍乡拥堵现象将得到改观，城区环境也将大为改善，市民出行将变得更加方便、快捷，萍乡城市形象将有一个大的提升。
执笔：彭志萍市政府决咨委副主任